新中國成立以來，特別是改革開放以來，人們認識到電力是國民經濟的先行官，因而堅持適度超前發展的原則。從上個世紀八十年代電力極度短缺，到現在電力供應平衡有余，將近四十年，我國電力發展速度驚人，電源、電網、用戶規模驚人，電力技術進步和管理水平提升驚人。在這些驚人的發展和變化背后，改革起到了決定性推動作用。改革是主旋律，改革是沖鋒號，改革是行業人士的基本思維方式，也是電力行業取得巨大發展的根本動力。

    本文簡單回顧過去四十年電力體制幾次大的改革情況，側重分析其中的經驗教訓，并立足于今天的實際，瞻望未來十至三十年左右，電力和能源行業組織的發展模式與前景。

      回顧：意義深遠的三次電力體制改革

    改革開放以前，我國電力從生產、運輸到消費，和其它所有行業一樣，都是采用完全計劃的管理模式，發電、輸電、配電和用電整個產業鏈條，都在“全能”的政府部門的統一計劃管理下。這樣的管理體制和模式無法適應經濟發展對電能的快速增長需求和人民群眾日益提高的用電服務要求，面臨著向市場經濟轉型的要求。然而，“羅馬不是一天建成的”，從上個世紀八十年代中期開始，在轉型發展的過程中，電力行業先后進行了三次大的改革。這三次改革，對這個行業，乃至整個社會經濟的發展，影響都極其深遠。

    電力行業是國民經濟眾多壟斷行業中較早實施改革的行業之一。電力行業改革，目的有二，一是電力行業的發展需滿足經濟和社會的需求，這就要解決電力投資來源問題；二是不斷提高從電力建設、生產到消費的效率，提高效率最有效的手段是引入競爭機制。需求驅動實施了第一次圍繞投資體制的改革，效率驅動實施了第二次和第三次圍繞建設競爭性市場的改革。所以，從這個意義上講，過去四十年，電力體制改革實質上應該是進行了兩次，其中第二次和第三次本質上是一次改革的兩個步驟。

    第一次，投資體制改革。改革開放后，隨著經濟的發展，對用電的需求猛增，電力需求與供應能力的矛盾，即電源不足的矛盾、電網薄弱的矛盾，成為電力發展的主要矛盾，并嚴重制約國民經濟的發展。其中，電源不足是矛盾中更為主要、更為直接的方面，因此也更引起人們的關注。造成電源不足的主要因素，是電源投資不足。電源投資不足的主要原因是依靠財政投資，渠道單一、資金短缺。所以，電力行業的第一次大改革，就是電力投資體制改革，核心思想是引進外國資本、鼓勵民間資本投資建設電源。這次改革比較成功地解決了電源投資資金來源問題，極大地促進了電力特別是電源的發展。1978年，全國電力裝機只有5712萬千瓦，到2001年底，全國各類電力裝機已經達到33849萬千瓦，其規模已經躋身世界第二。

   第二次，廠網分離改革。1997年，中國經濟經過多年的快速發展，進入調整階段，特別是當年又遇到亞洲金融風暴。經濟增速放緩，電力需求也一度回調，全國電源裝機和發電能力出現小幅的剩余。政府、學界，甚至行業內，都認為我國電源已經較為充裕。在這樣的背景下，有關部委做出了三年停建電源的決策。同時，為了提高電力行業的效率，以西方經濟學原理為指導，參照西方發達國家電力市場建設的經驗，在國內也開始試點建設競爭性電力市場。然而，真正觸發這次改革并決定改革方向的導火索，一般認為是二灘水電站建成后存在的電力上網問題。此后，電力體制改革決策的速度明顯加快，在2002年，國務院出臺5號文件，明確按照“廠網分開、競價上網”的原則，將原國家電力公司一分為七，成立國家電網、南方電網兩家電網公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發電集團。

    本次改革措施甫一出臺，就遭遇到國民經濟提速發展時期，電力需求猛增。原本略有盈余的電力供應能力，很快變得十分緊張。從 2003年開始，一直到2010年，差不多七八年時間，電力供需基本上是處于嚴重緊缺的狀態。而在這些年里，無論是電源建設規模，還是電網建設規模，都處于過去幾十年來電力建設的頂峰。從2007年開始，電源年度投產規模均8000萬千瓦以上，至今依然高于這個水平。從2013年開始，中國電源裝機總規模超越美國，成為世界第一。與此相適應，電網建設規模也逐年增加，也是從2013年開始，全國電網總投資規模超過電源總投資規模。而全國電網總規模早已在2011年超越美國，中國建成了世界第一大電網系統。

    第三次，配售分開改革。2015年3月，《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（即9號文件）印發，開啟了第三次電力體制改革，當年，六個配套文件也相繼出臺。這次改革是上一次改革的進一步深化，核心思路是在電力生產、運輸、交易、消費產業鏈條上，對自然壟斷部分實行管制；對非自然壟斷部分予以放開，引入競爭機制?；緝热菔谴蚱齐娋W企業的售電專營權，向社會放開配售電業務，推進建立相對獨立規范運行的交易機構，最終形成管住中間、放開兩頭的體制架構。同時，在增量配電網領域，引入社會化資本投資。

    售電業務受到資本青睞。截至2017年底，全國在電力交易中心公示的售電公司已有3300多家，其中，山東、廣東、北京的售電公司數量位居全國前三甲。

    競爭性電力市場也進展急速。成立了北京、廣州兩個全國性的電力交易中心，省級電力交易中心35家。市場化交易規模方面，2017年達到1.63萬億千瓦時，占全國全社會用電量的26%，比上一年增長45%。交易也逐漸從中長期合約交易為主，向著建立日前和現貨市場逐步推進。

    增量配電網改革積極推進。到2017年9月30日，106家增量配電網試點中，共有57家確定了項目業主，占總數的54%，其中非電網企業參與的試點達到36家，占已確定業主項目的63%。當年11月21日，又有89個項目作為第二批增量配電網業務改革試點。11月30日，國家發改委和國家能源局發布《關于加快推進增量配電業務改革試點的通知》，要求試點項目試點地級以上城市全覆蓋，條件較好的地區可以多報。12月22日，全國發展改革會議明確2018年要以直接交易和增量配電市場化為重點深化改革。

俯視：本次改革將形成的新格局

    三次改革，雖然所處理的矛盾內涵各有不同，但是基本的價值取向卻是一致的，即更加趨向運用市場化的手段，解決發展中存在的問題。

    經過三次改革的洗禮，今天中國的電力行業，和昔日有了天壤之別。雖然目前第三次改革仍在進行，正處于“破舊立新”的過程之中，但是如果我們認真俯察現狀，基本上可以清晰地看出即將到來的新格局。

2.1 電力行業管理和運行的總體格局

    從宏觀管理角度看，國家主管部門是國家發展改革委及其所屬國家能源局；各省、直轄市和自治區的能源主管部門是發改委、經信委和能源監管派出機構，其中發改委主要負責規劃，經信委主要負責運行，能源監管機構主要負責監管。這三家單位也是推動電力體制改革的主要部門。對于能源涉及到的環保問題，則依舊是國家環保部門及其垂直管理的環保機構負責監督。土地、一次資源利用與規劃，其管理職能屬于國土規劃部門。價格，在國家層面是國家發改委，而各省也有物價局。

    從微觀運行角度看，電力行業產業鏈基本上形成兩頭競爭、中間管制的總體格局。上游發電側，由多個發電企業集團形成一種寡頭競爭的發電市場；下游，數量眾多的售電公司參與電力市場交易，從發電企業購買電能，售賣給用戶，或者用戶自己直接從市場購買電能；同時，市場上涌現一批技術公司，為用戶和售電公司提供應急搶修、日常維護等技術支持和增值服務；中游，受到管制的輸（配）電企業，建設、運營管理自然壟斷的輸配電網，按照政府主管部門核定的輸配電價收取輸配費用。在這些配電企業中，既有輸配一體類型的，也有獨立的配電企業。在獨立的配電企業中，既有地方政府的國有企業，也有民營資本投資參股甚至控股的企業。另外，其它公用事業企業，如供水、供氣等企業也可能進入電力市場而成為其中一類售電市場主體。

    在電力市場中，還可能會出現這樣一類企業：它們沒有輸電網，沒有配電網，沒有發電機組，也沒有用戶。它們作為市場主體存在，主要依靠對電力運行規律和市場特點的知識，通過買賣合約、交易發電權力、開展技術咨詢等手段賺取利潤。

2.2售電公司的生存和發展

    資本總是在利益敏感的前方停留。電改9號文和六個配套文件頒布，吸引大批資本進入售電市場。截至到2017年底，也就一年左右的時間，全國在各交易中心注冊的售電公司達到3300多家。資本看好售電業務，說明這里面確實有很大的機會。不過，有機會是一個方面，能不能抓住機會，售電公司能不能在激烈的競爭中生存和發展，則是另一個問題。有生存，必有死亡，這是基本的自然規律。要能夠長期生存，而規避死亡的風險，這樣的售電公司必須具備必要的前提條件。

    從投資角度看，在未來電力市場中，總體上可能長期存在以下五種形態的售電公司：由電網企業獨資或者控股的售電公司；由發電企業獨資或者控股的售電公司；由用戶獨資或者控股的售電公司；由社會資本獨資或者控股的售電公司；由其他社會公用企業（包括能源企業），如自來水、燃氣、交通等企業集團組建的獨資或者合資售電公司。這五類從事電能交易的售電公司，各具優勢：

    （1）電網主導的售電公司。此類售電公司具有一定的天然優勢，其中最為突出的是：熟悉輸配電網絡的運行特征和性能，擅長協調和整合網絡運維能力，享有輸供電網絡運維人才隊伍的優勢。

    （2）發電主導的售電公司。掌握電源資源，熟悉電力業務，有一定的專業運維隊伍和技術支持能力。

    （3）用戶主導的售電公司。屬于這一類的有：大型物業公司或房地產企業、大容量高耗能企業、政府主導建設的工業園區等。其優勢是：擁有用戶，了解用戶的需求。工業園區用戶優質，還可以在小區域內整合資源，實現能源互聯，提高能源供應的質量、可靠性和使用效率，最大限度優化能源資源。

      既有電源、又有用戶、只是缺乏輸電網絡的售電公司，例如一些投資發電企業的房地產開發商，一些擁有電力業務板塊的綜合性集團企業，兼具（2）、（3）兩類用戶的優勢（前者如珠江電力，后者如華潤電力、國華電力，以及一些涉及能源的地方性投資集團）。

      （4）社會資本控制的售電公司。相對于前面三種類型的售電企業，這類售電公司既不掌握電源，也沒有用戶。然而并不意味著它們沒有盈利的機會，關鍵是市場機制如何設計，它們能夠提供什么樣的服務，給用戶帶來什么樣的體驗。這一類售電公司，可能在以下幾方面從事相關業務：第一，在市場上購買電力期貨鎖定電源，或通過期貨交易的方式鎖定負荷，將長短期市場優化組合實現盈利；第二，提供其他市場主體無法提供的技術或者市場服務，例如：組建服務于市場主體的技術隊伍，為市場主體提供技術服務或者為用戶提供增值服務；提供金融方面的服務（例如提供便捷的支付手段）；為市場不確定性提供商業保險等。第三，為用戶提供咨詢服務，例如為開發區類型用戶或者地區電網的能源綜合利用提供優化，為多生產廠區用戶、能夠安排靈活生產的用戶提供經濟運行方面的咨詢服務等。當然，這些設想只是一些可能性，能不能具體操作，還視市場發育情況和相關法律政策的具體規定。隨著市場的發展，將會有更多的商業機會被人們挖掘出來。

    （5）自來水、煤氣等其他公用事業單位，這些企業進入售電領域，除了具有公用事業單位的性質外，其他方面的條件類似于第四類。但是，如果能夠將兩個行業的優勢結合起來，則可能創造出全新的商業模式來。例如有煤氣背景的售電公司，可以將電轉氣技術、燃氣空調技術、能源互聯網技術等結合起來。有自來水背景的售電公司，也可以將水冷、水暖等技術和售電業務結合起來等。

     綜上所述，五種形態的售電公司，要在未來的電力市場競爭中占有一席之地，就要突出自己的長板，挖掘自身的潛力。不同類型的售電公司，因各自的背景不同、優勢不同，實現價值創造的重點領域就不同，應采用不同的商業模式，尋求不一樣的利潤支撐點。

     電網主導的售電企業，應致力于建設技術支持隊伍，提高為用戶和其他售電企業提供技術支持的能力，不斷完善客戶服務網絡，同時創造性地提供各種增值服務。

     發電主導的售電公司，應致力于開拓用戶市場，同時整合電源資源，根據發電機組的互補性，在更大的區域內實現協調優化，在為市場提供廉價優質能源的同時，努力降低成本。

     用戶主導的售電公司，應致力于研究發電市場，關注節能、能源存儲與轉換，在能源綜合優化方面下更大的功夫。



     社會資本控制的售電公司，應關注商業模式創新，通過獨有的商業模式和敏銳的把握商機的能力，有可能利用最小的成本，獲取可觀的利潤。

     其他公用事業主導的售電公司，應立足本行業的優勢，實現本行業與電力行業的有機結合，并從行業交叉邊界處創造機會獲取利潤。

     總之，這次電力體制改革實施以后，電網企業獨買獨賣的格局將被打破，雖然仍占主要地位，但是新的生態叢林逐漸形成。在這個新的生態中，充滿了風險，也充滿了機遇。誰能夠在新的生態中茁壯成長，不僅取決于它的實力，也取決于它的創造能力和把握商機的能力。

2.3 電力交易和調度機構

    電力交易機構作為市場交易的組織者和市場主體進行交易的場所，在電力市場中主要發揮組織交易并簽訂交易合同、生成交易計劃、執行交易結算，從而在經濟角度實現資源優化配置的作用。

   在電力市場中，電力調度機構的職能主要體現在兩個方面：

    （一）電力交易機構組織市場主體簽訂的合同，必須通過安全校核才能最終形成實施計劃，這是電力交易得以實質性實施的前提；

    （二）指揮市場主體按照經過校核過的計劃執行交易合同，對于市場主體是否誠實準確地履行交易要求作出評價，交易執行結果由調度機構在結算過程中予以確認。

    可見，對于所有市場主體，包括電網企業而言，調度機構所履行的是極其重要的關系所有市場主體利益的公共權力。

    在電力市場的鏈條上，交易中心起到撮合和組織市場主體并最終達成交易合同的作用，調度機構則落實并確認這些交易合同最終執行——按照法律規定，在某些特定條件下，調度機構可能會對已經達成的交易合同進行修改。這是監管機構、交易機構和各市場主體基于共識的法定的權力。

2.4 今后一段時間內的電力行業生態綜觀

    從2015年電改9號文頒布，隨后六個配套文件也相繼出臺，這一次電力體制改革已經持續了三年多時間。研究這些文件精神，綜合觀察這些年各地對電力市場建設參與的情況，可以預計到，在不遠的將來，電力行業將形成基本穩定的生態。

    （一）國家對電力行業的管理，將趨向于：微觀運行上，讓市場之手更加有效地發揮作用，行政力量將更加著力于宏觀管理與控制。國家能源主管部門將更多的資源投入到制定能源中長期發展規劃、制定引導能源向更加清潔高效利用的政策方面。國家價格主管部門將主要控制管制部分的價格，對于市場部分的價格進行監測，在特定條件下對特定對象的價格水平予以干預。國家資源管理部門，如國土、水利等，則對土地、水利等資源開發使用方面的政策負有管理責任?？傮w上，國家對于能源和電力行業的管理，依舊是“多龍治水”的局面。

    （二）電力市場化趨勢不可逆轉。電力交易中心組織市場主體按照既定的交易規則開展電力交易。從時間和空間兩個維度，豐富交易品種。各市場主體通過電力交易中心開展電力交易的積極性和競爭性將更加激烈，市場主體的優勝劣汰時時發生。同時，交易機構本身也將進一步整合、優化，特別是將通過資產紐帶的纏結，從目前松散的協議聯盟，形成牢固的相互支持與共生的關系。

    （三）電力調度機構在安全控制方面面臨更大挑戰。幾個因素，一是隨著經濟發展，電力依舊保持較高的增長速度，電網結構在不斷變化，且總是無法及時跟隨需求的變化。二是新技術的發展和應用日新月異，新的技術和裝備對電力系統帶來難以預測的影響，電網安全控制面臨未知風險。三是市場交易特別是現貨市場對調度安全管控帶來更大的挑戰，金融和物理交易交織，如有疏失，可能帶來難以預測的風險。四是市場主體日益多元化，特別是新增配電網挑戰電網企業管理的調度機構的權威，電力調度統一指揮在局部電網失靈。

    （四）電網企業急劇轉型。改革使得電網企業的輸供電業務受到管制，不僅使得電網企業的成本透明化，同時，也為電網企業解開束縛，在管制業務嚴格和其他業務分離的條件下，電網企業在綜合能源競爭性領域尋求突圍，形成“管制+競爭”的業務模式。

    （五）明晰長遠的國家能源發展戰略尚未完全形成，從宏觀和戰略層面保障國家能源安全的體制機制也還沒有成型。同時，對于能源和電力，缺乏強力機構的領導。國家能源委，雖然層級高，但是終究是一個協調議事機構，其戰略思考和決策的執行，主要依賴國家能源局等部門，而這些部門的協調能力有限。

3前瞻：下一次改革的起點和終點

     一方面，我國經濟和電力發展還將持續中高發展速度。總體上，我國目前的經濟發展水平還不高，2016年，我國人均GDP只有8000 多美元，而同年美國的人均GDP是57436美元，日本是38917美元，德國是41902美元。距離發達國家的發展水平，我國還有很大的發展空間。按照國家兩個一百年的要求，到2050年，我國經濟要達到中等發達國家水平。如果以德國2016年的水平為目標，三十年左右，我國GDP增速年均要達到5.5%以上。

      經濟要發展，需要能源的支撐。雖然從總數上看，2016年，我國全社會用電量達到6萬億（59747億）千瓦時，但是人均用電量不及美國、加拿大等國年人均用電量水平的三分之一，韓國、日本年人均用電量水平的一半，只是略高于全球平均水平。假設我國人口基本維持不變，而人均年用電量達到韓國2016年的水平，到時電力裝機容量和發電量大體上均需翻番。未來三十年，每年用電量平均增長速度不能低于3.1%，粗略估計，年均新增裝機容量不會低于5%左右。

    另一方面，我國電力和能源管理體制的變革依舊在路上。毋庸置疑，經過三次大的改革，電力行業已經取得了巨大的發展，對國內經濟支撐的動力更加強勁，在國際上也有一定的地位和影響，電力企業的管理水平和運行效率也得到很大的提高。然而，這些并不能說明中國電力發展已經達到了很高的水平，也不能掩蓋電力行業內部發展中存在的問題和正在醞釀的矛盾。國民經濟對電力的支撐需求將更強，人民對電力服務的水平要求將更高，電力行業需繼續向更高層次發展。

    電力行業的改革必將進一步深化。電力只是整個能源供應鏈條的一環。過去十多年來，電力改革主要還是在行業內進行，今后改革將更加注重頂層設計：縱向，將更加注重考慮整個能源供應鏈條做頂層設計；橫向，將更加注重從全球能源供應體系來思考；要綜合考慮技術發展趨勢，綜合運用金融手段和市場機制。能源安全問題從來不只是單純的經濟或者技術問題，應全面動員國家政治、軍事各方面的力量，合力予以保障。

    如果說二灘電廠電量上網問題觸發了對電力行業發展具有深遠影響的第二次和第三次改革，那么，下一次電力體制改革的觸發點在哪里？當前，從電力行業內部的整個產業鏈講，廠網分開已經完成，下一步即將完成配售分開，實現“管住中間、放開兩頭”的目標指日可待，下一步改革是在此基礎上的“修修補補”，還是可能發生“顛覆性”的變革？

    在我看來，下一步電力體制改革，很有可能是“顛覆性”的，而其觸發點，則可能在以下幾個或其中一個方面：

      （一）輸電網和配電網發展極度不均衡。

    在輸配電網發展中，比較突出的問題有兩個方面，一個是輸配電網能不能滿足遠距離輸電和廣域內調配資源的需求，一個是輸電網和配電網兩者之間能否協調配合的問題。

    1.我國電網雖然規模已經位居世界第一，但是總體上依然無法滿足電能資源在全域范圍內自由配置和優化的需求，特別是在可再生能源消納方面，還存在很大的問題。以南方電網五省區為例，2017年西部（主要是云南、廣西）水電棄水電量345億千瓦時，這是一個中等城市一年的用電量。

    目前，我國電網主要由國家電網公司和南方電網公司經營，非常有利于西電東送戰略實施。但是，兩大電網各自獨立規劃建設和生產營運電網，電網規劃建設缺乏整體協調，難以通過南北互聯利用南北氣候差別所帶來的電力負荷錯峰效益。

    徹底解決這個問題，只能是全國進一步聯網，輸電網統一，以發揮南北互濟、多能互補的效益，實現能源資源在更大范圍內的優化配置。

    2.與輸電網絡相比，配電網絡普遍存在結構薄弱、發展不均衡等問題。即使在近年來電源充足的情況下，偏遠地區，也包括一些發達城市中心地區，都存在配電網絡薄弱，群眾用電受限問題。

    存在這些問題，總體上來講，有以下幾個方面的原因：

    （1）中國經濟還處于高速發展過程中，電力需求增長速度很快，電力建設難以跟上需求發展的速度；

    （2）電網規劃和運行都缺乏統籌協調，重輸電，輕配電，重當前，輕長遠。電源和電網之間、輸電和配電之間協調力度都不夠。

    （3）電網公司既要管輸電，又要管配電。資源有限，兩者難以統籌兼顧。在過去，電網公司更多地關注輸電網絡建設，在這方面投入的資源也更多，對于配電網方面，雖然力度有所加大，但是無法與主網匹配。這是造成輸配電網不協調的根本原因。

    （二）多元化的市場主體矛盾逐漸積累并最終激化。

    調度交易機構從電網企業獨立，并很有可能和上下游能源以及交通、航運等行業一起，組建能源資源調度中心。

    和上一次改革有著極大不同之處在于，這一次所產生的新的市場主體，對調度交易機構本身的公平性提出了更加明確的要求：調度指揮職能、交易組織職能這樣有著公權力性質的職能，是否還能夠像以往一樣，掌握在電網企業手中。而掌握這種對市場有著極大影響力機構的電網企業，本身也在積極地參與市場。無論調度交易機構如何努力，這種“原罪”因為其屬于電網企業而始終存在。當市場中對調度公正性的質疑達到一定程度的時候，必然引起相應的反應。無疑，市場主體具有平等的市場地位，是建立一個好的市場的基礎，我想，這是改革設計者不能不考慮的一個問題。而《電力法》《電力調度條例》及其實施細則又都明確規定，調度機構由能源主管部門負責管理。調度機構歸位公權屬性，是應有之義。

    以上兩個觸發點，其實就是中國電力行業發展到一定階段可能形成的主要矛盾。這些矛盾可能同時發生，也可能先后發生。矛盾一旦形成和發展到一定階段，就需要改變以緩解直至根本解決。不過，這兩點觸發所導致的后果，可能是當前任何一家電網企業都難以接受的。

    （三）新興技術蓬勃發展和應用，為改革創造必要條件。

    技術進步必然促進生產力的發展。當技術發生革命性變化的時候，對生產關系的調整要求也將是革命性的。改革是及時調整生產關系以適應生產力發展要求的重要手段。

    發明蒸汽機帶來了第一次工業革命，電能及其相關技術應用帶來了第二次技術革命，信息技術則成為第三次工業革命的主要推動力量。

      互聯網的發展和廣泛應用，無疑又是一次巨大的技術進步。有人將互聯網看作信息革命的延續，稱之為互聯網革命，并被視作突破本次世界性經濟危機的一個途徑?；ヂ摼W正在對生產力發展帶來巨大的影響，這一點是毋庸置疑的，只是無法估計它將給生產力發展帶來多大的影響。近來，分布式供電、微電網技術、大容量儲能技術和（電動汽車）高速充電技術等快速發展，必將引導電網的發展形態?；诨ヂ摼W，“云大物移智”、人工智能等蓬勃興起，電力企業乃至整個社會都面臨數字化轉型，而5G新一代通訊技術又為數據傳輸掃除瓶頸障礙，為新的技術應用奠定了物質基礎。新型電網、新的技術應用，必然對革新體制機制提出要求，改革調整是各個行業轉危為機的根本途徑。電力和能源行業，也必須改革，改變管理能源體制，改變經營企業方式，改變能源利用方式。